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基于美國經驗的中國綠色信貸法律制度問題研究

職稱驛站所屬分類:民商法論文發布時間:2019-06-04 09:48:24瀏覽:1

我國自實行“綠色信貸”以來,雖獲得了一定的成果,但依舊存在很大的不足,在法律制度方面主要表現為缺乏強制力,未形成完善的法律體系,立法層次較低等。因而本文擬通過研究美國綠色信貸法律制度

   我國自實行“綠色信貸”以來,雖獲得了一定的成果,但依舊存在很大的不足,在法律制度方面主要表現為缺乏強制力,未形成完善的法律體系,立法層次較低等。因而本文擬通過研究美國綠色信貸法律制度,總結其成功經驗,希望對我國綠色信貸法律制度有所啟示。同時,建立并完善我國綠色信貸法律制度,不僅要借鑒美國成功經驗,更要立足我國發展實際,進而對我國綠色信貸法律制度的發展現狀進行了分析,指出了當下的不足。最后,針對當下亟待改善的情況,適當借鑒美國成功經驗,從而提出對。

理論視野

  《理論視野》本刊堅持“雙百”方針。提倡求實、創新的學術風格,鼓勵解放思想、大膽探索,本刊創立于1993年。十幾年來,已建立一批作者隊伍和廣大的讀者群,深受廣大理論工作者和實際工作者的歡迎。一些重要文章在人大報刊復印資料、新華文摘、社科文摘等刊物上多有轉載。

  一、緒論

  (一)研究背景

  自2012年開始,我國經濟增長速度開始居于10%以下。這意味著我國經濟近20年的高速增長已告結束,轉而進入增速放緩調整期。根據國家統計局的數據顯示,2012年我國的經濟增長率為7.8%,至2013年則下降了0.1個百分點,2014年更是又少了0.3%,到了2015年經濟增長率已放緩至6.9%。鑒于我國經濟進入新常態時期,政府也將調整經濟結構,促進經濟轉型,實現可持續發展等戰略提到了新的高度。與此同時,霧霾、河流污染、資源缺乏等環境問題不斷出現,引發了民眾對改善環境的要求,使得民眾環保意識增強,對于提高生活質量的呼聲越來越高,推動政府重新審視經濟發展與環境保護的關系。

  針對當前形勢,開發與推廣節能減耗技術以及提高能效成為重要發展方向。而實現能源與資源的有效利用離不開國家財政支持與企業自身投入,更離不開金融體系的融資支持。信貸,作為金融體系的重要構成,應該在節能環保中起重要作用。在金融領域,有三部核心法律奠定了我國的立法基礎,分別是于1995年修訂,2003年修改的《中國人民銀行法》,于2004年修訂,2006年修改的《銀行業監督管理法》以及于1995年修訂,2003年修改的《商業銀行法》。鑒于三步核心立法都修改于2006年6月之前,其內容便與當時的社會背景有密切聯系,即以犧牲環境保護以換取經濟增長,保護環境主要依靠行政方法,環境保護嚴重滯后于經濟發展。

  2007年7月,我國環保總局、人民銀行、銀監會聯合發布了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》,意味著綠色信貸這一經濟手段在我國的運用。而美國,作為世界上第一個使用頒布法律來約束綠色信貸行為的國家,早在1978年就出臺《能源稅收法》,用可從所得稅中抵扣清潔能源設備購買金額的規定促進環境保護。在此之后更是相繼頒布了許多相適應的法律法規,從而建立了一套綠色信貸法律制度,現在看來已是比較完善。反觀我國現階段,綠色信貸制度建立僅憑借一些政策性法規及文件,沒有上升到法律層面,導致缺乏足夠的強制力,在實施中有許多問題出現卻難以解決。

  (二)研究目的及意義

  1.目的

  本文旨在分析美國綠色信貸法律制度,總結出美國綠色信貸法律制度建設的成功經驗,從而引入我國。并在研究得出我國當下發展綠色信貸的不足后,針對缺陷且結合美國經驗,提出合理解決的建議,為推動我國綠色信貸法律制度建設與完善貢獻力量。

  2.意義

  綠色信貸法律制度的完善,奠定了我國綠色信貸發展的法律基礎,幫助引導綠色信貸健全發展,從而健全了我國金融體系。同時增加了商業銀行對申請信貸的項目的了解,降低了銀行風險,推動我國金融業平穩發展。完善綠色信貸法律制度,亦有助于引導人民綠色消費觀,增強環保意識,為我國環保事業提供動力,符合國家發展循環經濟的宏觀制度,有利于促進經濟的可持續發展。從企業角度出發,綠色信貸法律制度的完善為環保企業的發展提供了充足資金,有利于促進綠色技術與產品的研究與開發,并且限制了高污染高環境風險企業的資金來源,促使企業接受環保導向,對自身生產方式進行改變與提高,轉向更加環保的項目,有利于社會環境保護。最終推動我國綠色信貸的發展與國際綠色信貸發展潮流接軌,貫徹實施可持續發展戰略。

  二、綠色信貸在中、美的實踐

  (一)美國綠色信貸法律制度現狀

  美國是綠色信貸的創始地,在綠色信貸政策上有很多成功經驗值得參考。1970年上下,美國國會通過了約有20多部法律,無論是水資源保護還是污染地處理,廢物回收還是大氣保護都有涉及。每部法律中都有嚴格要求污染主體的規定,限制了污染主體的行為。盡管擁有了健全的環境法,在綠色信貸主體行為與相互關系間還存在調節空間,美國又出臺一些法律法規進行規制,從而推動綠色信貸發展。

  1.法律形式

  二十世紀八十年代,美國頒布了《綜合環境反應補償與責任法》,這是一部特意針對環境金融領域的法律。商業銀行要對其發放信貸資金的項目環境污染負責,保證項目不對環境產生有害威脅。如果有項目獲得了信貸資金,并造成了環境污染的結果,則商業銀行要對此行為承擔連帶責任。換言之,銀行必須承擔其允許項目信貸行為所造成后果的責任,包括環境維護費用的支付等。企業若對會導致環境污染的項目進行投資,將面臨著法律層面以及金融層面兩重限制,擁有更多風險,因此企業大都不敢輕視環境保護。之后新的法案由美國環保署出臺,對于舊法頒布后幾年來實施過程中積累的經驗教訓進行了歸納,相對于舊法還要求環境修復地的各項數據,如自來水水質以及直飲水污染物含量,須符合相關法律所規定的標準。由于美國法院將此《超級基金法案》中的責任解釋為溯及既往的嚴格連帶責任,一方面能促進責任人對環境的保護,另一方面會導致金融機構減少對可能導致環境問題的項目投資,反而造成那些為修復環境而設的項目開展受阻。因此,立法又規定了“擔保利益免責”等條款以減輕貸款人的責任。在實施過程中,又因為法案中相關術語容易被利用,美國環保署于1992年出臺《貸款人責任規則》,對易被利用概念的定義進行了界定,卻被法院拒絕適用。最終,《貸款人責任規則》于1996年借國會立法上升到法典層面。

  2.政府政策

  美國政府在法律方面大力敦促市場主體注重環境保護,同時也積極采取政策手段如財稅減免,財政補貼等方式,激發并鼓勵市場主體開展保護環境的活動,達到支持綠色信貸發展的目的。1999年亞利桑那州制定的一條法規中,對這樣的企業實行減免一成銷售稅的優惠政策:對可再生資源進行回收、用分期付款方式購買污染控制型設備;再如美國有環保項目實行債券融資時適用的經濟政策,規定融資利率不超過3.7%;美國有關法律還規定,企業在購置太陽能及風能能源設備時,最高可以減免2200美元的所得稅;美國美洲銀行曾宣稱有一項200億美元多的綠色環保商業項目計劃,用以發展環保技術,減少能源消耗。除以上措施以外,為了達到支持發展環保項目,吸引市場主體開展綠色信貸業務的目的,美國還專門成立了財政環保基金。

  (二)中國綠色信貸法律制度現狀及不足

  1.現狀

  1995年,《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》頒布,中國人民銀行為進一步促進環保工作,而針對金融部門制定了該通知。這一文件標志我國綠色信貸政策邁入正式施行的軌道,然而這項政策由于個別原因沒有落實;2001年6月,原國家經貿委、中國人民銀行、國家稅務總局等八個部委聯合發布了《關于加快發展環保產業的意見》,意見中提出了七個發展環保產業的措施,第二、第五、第六條共同提到我國應實施相應的法律法規,加強政策導向,通過建立健全綠色信貸法律制度,對環保產業和生態產業提供更多且更具保障的信貸支持;2007年7月,《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》出臺,該意見由銀監會、人民銀行、原國家環保總局聯合發布,決定引進“綠色信貸”這類經濟手段來對高污染、高耗能企業充滿逐利性而缺乏環保意識的擴張趨勢進行遏制,此文件是國家加強環保精神在信貸方面的貫徹,有著綠色信貸基礎文件的地位;同年11月,中國銀監會發布了《節能減排授信工作指導意見》,結合了“赤道原則”的一些理念,要求有關部門對企業和金融機構在信貸方面提供引導;國家環保總局也迅速采取了措施,在不久后的2008年1月,即與國際金融公司在北京簽訂了一份協議,決定合力制定綠色信貸指南,指南應符合中國國情,并有利于為中國綠色信貸發展提供技術幫助。之后中國銀監會又發布了一系列規范性法律文件,以期構建完整的綠色信貸法律制度框架。2012年2月的《綠色信貸指引》,對政策性銀行、商業銀行、農村合作銀行、農村信用社等銀行業金融機構實施綠色信貸的活動進行了具體規定;2013年發布的《綠色信貸統計制度》,要求商業銀行嚴格統計信貸業務情況,尤其是對不遵守環境與生產安全有關的法律法規的企業;2014年,銀監會以《綠色信貸指引》為依據,制定和印發了《綠色信貸實施情況關鍵評價指標》,要求各銀行對綠色信貸實施情況進行自我評價并上報給銀監會,銀監會便可以通過各銀行上報的文件對其綠色信貸實施情況進行監測;2015年,旨在促進銀行業金融機構增強產業服務水平的《有效信貸指引》制定并頒發。同年,環境保護部與國家發展和改革委員會通力合作,聯合印發了《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》,指出要依據新《環境保護法》的規定,促進人民銀行與銀監部門的聯合,在各有關部門聯合的基礎上,貫徹綠色信貸政策,進一步推動實行信貸審批、貸后監管,加快形成企業環境信用制度,促使銀行業金融機構將企業環境信用信息作為重要依據。

  2.不足

  第一,沒有相關立法。我國只有銀監會、人民銀行等相關部門發布的綠色信貸相關“通知”“指引”等部門文件,均是指導性文件,尚未上升到法律層面,因而缺乏法律約束力。如排污權抵押貸款,因缺乏相關立法,如登記制度,而無法進行監督管理,沒有得到真正的發展。

  第二,綠色信貸法律制度涉及面不廣。盡管政府一直強調關于金融機構對中小企業進行信貸的機制需要完善,但是鑒于中小企業自身特征,其進行發展所需的資金大都不走銀行渠道,多是通過私自募集的基金或者秘密開設的錢莊等方式。而當下綠色信貸法律制度僅適用于銀行,無法對量大而廣的中小型污染企業進行約束。

  第三,政策規章缺乏細節性規定。國家制定的有關政策文件多是從宏觀方面進行綜合規定,而對于操作細則與評估標準,僅僅進行簡單概述,在細節方面沒有較強的可操作性。而且許多信貸雖然既以管理規范又以通告情形作為評定標準,但是條件設定抽象化,使得商業銀行沒有具體的目錄,也沒有明確的標準,在評判中難以用以參照,因而商業銀行在對企業進行環保評估方面不能作出準確判斷,從而導致給予貸款全靠主觀認識,無法有效限制污染企業獲取資金。

  第四,缺少一致的法律實施準則。在第三點中提到,我國一些規章以及政策文件的設定缺乏可操作性,如:規定將國家建設項目環境保護管理規范與環保部門通告情形,作為金融機構審批信貸資格的依據。這只是一個大綱性的規定,缺少具體的標準。而且這些依據并非法律明文規定,也就意味著銀行在制定審核標準時,無法遵循一個一致的環境風險評級標準。自主性增強的同時意味著隨意性增大,不利于銀行對“高污染、高耗水、高耗能”企業貸款進行區分,也不利于綠色信貸制度的落實與完善。

  第五,懲罰機制亟待完善。我國實施綠色信貸都算是通過行政命令的方式,銀行執行并不積極。當銀行違規向污染企業貸款,造成環境污染時,環境保護部門也沒有相應的處分機制和手段。《銀行業監督管理法》中雖然對相關人員和金融機構規定了對應的法律責任,但是鑒于該法頒布于2004年,修改于2006年,其中的具體規定已滯后于社會發展,需要針對當下形勢再進行研究與修改。

  三、根據美國經驗所得啟示

  (一)國家的重視

  美國十分重視綠色信貸制度,表現在美國堅定地支持環保事業的發展。其在發展的同時,更加注重環境的保護,當出現嚴重污染事件時,能迅速制定對策并上升到法律層面,即使犧牲一時的經濟發展也要求環境污染的減少。

  (二)完備的環境保護法

  美國在環境保護法中加入了綠色信貸的相關規定,使得綠色信貸具有較寬的涉及面;并且在總結綠色信貸發展經驗的基礎上不斷進行修改,往內加入新規定,以適應新的經濟時期,保障綠色信貸制度不落后于現實發展。

  (三)其他部門法中也有關于綠色信貸法律制度的規定

  其他部門法中的有關規定互相補充,并就綠色信貸概念的界定,執行和責任進行了明確的規定,特別對于違反綠色信貸法律應承擔的法律責任作出了具體的規定。美國綠色信貸法律制度將違反綠色信貸法律規定的責任分成,環境責任、刑事責任和行政責任,做到責任與實施的行為有效匹配,既增加了綠色信貸法律制度的實施和執行的力度,又體現了對金融機構和企業承擔保護環境社會責任的激勵。

  (四)健全的政府機構體系

  健全的政府機構體系能幫助綠色信貸的具體實施與全面覆蓋。在管理中小企業方面,美國主要依靠三個部門進行運作。白宮總統小企業會議是決策輔助機構,其對于相關問題討論的結果是總統的參考來源。聯邦政府小企業管理局是政策實施機構,政策文件中所規定的對小企業的資金等幫助,均由小企業管理局提供。小企業委員會則是意見收集機構,對于前兩個部門提出的意見進行匯總。

  四、結合中國國情提出建議措施

  (一)加快立法進程,增強法律約束力

  鑒于只有立法才能保證政策在實施時的有效與長期,國家應當進一步提高對綠色信貸法律制度建設的重視程度,將政策上升到法律層面。要適應和推動當前綠色信貸發展,應在《環境保護法》等有關法律法規中新增有關綠色信貸的法條,從而建立一個相互促進的體系,這是基于立法成本與當前綠色信貸發展程度考慮下的最好選擇。

  (二)從法律方面確立綠色信貸實施標準

  以法律方式確立綠色信貸實施標準,應參考美國有關法律政策規定和吸收赤道原則部分理念,并基于我國實際發展情況。立法者應把重心放在確立環境風險評級標準上,只有評級標準上升到法律層面并確定下來,綠色信貸法律制度才能進一步發展,與此同時還要兼顧指導目錄的制定。由于我國幅員遼闊,應根據地域生態環境自我修復能力的不同,制定出相對應的評級標準;同時,可以從重污染行業開始著手,制定有關指導目錄,對存在高污染高風險的行業進行優先考慮。隨后,將實行中的工作經驗推廣到其他行業并建立最終的行業指導目錄。

  (三)擴大綠色信貸法律制度覆蓋面

  在完善銀行業綠色信貸法律制度的同時,應擴大綠色信貸法律制度的覆蓋面,將其適用于所有金融機構中,以將約束力延伸至廣大中小企業,全方位貫徹綠色信貸;也可以借鑒美國對于中小企業的管理經驗,成立小企業管理局或相關機構,來誘導和規范商業銀行與民間資金支持中小企業,同時監督中小企業綠色信貸制度的實施。

  (四)建立綠色信貸法律獎懲制度

  環保部門與監管部門應當加強合作,共同建立切實有效的綠色信貸法律獎懲制度。當銀行等金融機構違規向高污染企業提供貸款時,對銀行應有嚴厲的行政處罰;當企業違法污染環境時,采取斷裂資金鏈條等措施,污染嚴重時應責令整改或者關閉,甚至可以向有關人員追究刑事責任。對于貫徹落實綠色信貸制度較好的銀行可以給出政策上的獎勵;當企業在環保工作方面有突出表現時,也可以增強資金幫助和政策鼓勵力度,體現出對環保項目的支持。

  五、結論

  我國綠色信貸制度的發展,不僅需要政府出臺一系列法律政策來指引,也需要金融機構及企業自身具備社會責任意識;不僅需要借鑒外國的先進經驗,更要結合實際情況進行經驗的揚棄;不僅需要對當下進行制度的建立與完善,還需要在以后的新時期對制度進行修改與改進。總而言之,發展綠色信貸法律制度之路,符合歷史潮流與國際趨勢,也不可避免地有艱難曲折,需要不斷的研究才能找到更好的前進方法。

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《基于美國經驗的中國綠色信貸法律制度問題研究》

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